重启土储专项债猜想再起，为何今年专项债发行节奏缓于往年？

自然资源部近日发布的《土地储备管理办法》（征求意见稿）再次激起了业界对于恢复土地储备专项债的猜想。今年以来，专项债的发行进度和力度皆缓于往年，募集资金用途是否有可能新增土储选项？今年专项债的发行节奏又该如何看待？

重启土地储备专项债？新增表述引发业内猜测

土地储备专项债是最早出现的一类专项债。

2017年5月，财政部、原国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。根据办法，土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

土地储备专项债在专项债整体中一度占据了较高比例——数据显示，2018年，土地储备专项债发行规模为4830亿元，占当年专项债发行规模的35.8%；到2019年，其规模进一步上升至6162亿元，占比为28.6%。

但行至2019年9月，为了引导专项债投向基建领域，国务院常务会议明确提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。自此，土地储备专项债发行搁置至今，已逾4年。

业内对重启发行土储专项债的呼声一直不断，直到近日似乎出现曙光。5月21日，自然资源部会同财政部、中国人民银行及国家金融监督管理总局发布关于公开征求《土地储备管理办法》（征求意见稿）意见的公告。

本次征求意见稿的第二十二条中，增加了“财政部门负责……国有土地收益基金计提及拨付情况……土地储备成本结算情况及相关土地储备专项债券发行、还本付息等工作”的表述。

有业内分析人士认为，该文件的及时修订，有助于土储专项债的重启，破解城市更新等项目前期土地收储问题。如果土储专项债能够重启，城市更新项目将能够加速推进。

天风证券此前也在一份研报中指出，土储专项债可以缓解专项债缺项目和资金闲置问题，改善地方债务资金使用效率，增大运用弹性。且2023年开始，土储专项债进入到期高峰，债务压力下或有滚续需求。

地方专项债发行节奏缓于往年，何时提速备受关注

除了土地储备专项债能否重启的议题，业界也对今年以来新增专项债的发行进度报以高度关注。

从历史数据来看，地方专项债的发行节奏通常为年中开始发力。但相比往年，今年的节奏明显趋缓。

财政部日前披露的数据显示，1-4月，各地在提前下达的新增债务限额内，发行用于项目建设的专项债券7164亿元。以此按照政府工作报告拟安排的3.9万亿元新增专项债额度计算，今年还剩余31836亿元的供给压力。

“进度慢于去年同期的42.7%。”东方金诚分析师姚宇彤指出，从新增专项债募集资金用途来看，基建领域仍是主要发力点。前4个月，投向“市政和产业园区基础设施”“交通基础设施”和“民生服务”领域的资金规模分别位居前三，合计规模达5224.24亿元，占比72.3%。

信达证券固定收益首席分析师李一爽也提及了专项债用途对发行节奏的影响。李一爽认为，除了与国债发行节奏相协调的考虑以外，发行节奏偏慢也可能与专项债的发行用途扩展至收回存量土地用于保障性住房项目有关，这可能使部分省份调整发行用途进而延后发行时间。

此外，在区域维度上，专项债的发行和使用进度也呈现出一定程度的差异。东方证券首席分析师孙伟东表示，从当前使用量来看，多数地区额度使用率在20~30%左右，仅有厦门、青岛和福建三地使用率突破33%，总体发行速度依旧不及预期；发行较快地区集中在长三角和珠三角等经济发展速度较快地区，这与此前47号文为防范化解地方政府债务风险，暂停部分风险较大地区重点基建项目的通告相吻合。

关于市场对于专项债发行提速的热切期待，政府方已有表态。4月底召开的中共中央政治局会议提出，加快专项债发行使用进度。财政部有关负责人近日也表示，下一步将指导地方加快专项债券发行使用进度，优化政府投资节奏和力度，发挥好债券资金带动扩大有效投资的积极作用。